EUの砂糖制度をめぐる最近の動向について

　ガット・ウルグアイラウンド農業交渉の圧力のもと、1992年の改革によって開始されたCAP（共通農業政策）改革は、それにつづいて1999年さらに2003年の改革が実施された。

 

　穀物、牛肉、牛乳という過剰生産部門を中心に、

　a.高水準の支持価格の引き下げ

　b.これによる農業所得低下を補償する生産者への直接支払の導入

　c.所得補償支払いの条件としての義務的な生産制限の実施

　という1990年代CAPの新政策は、1960年代以来の保護主義的CAPの生み出した過剰問題と財政問題に対して、根本的解決ではないとしても現実的かつ効果的な解決をもたらしていった。

 

　しかし、EU砂糖制度は、1968年の発足時に、過剰問題と財政問題に対処する現実的な手段をすでに有していた。強固な国別生産割当制によって過剰生産を回避するとともに、砂糖部門の独自財源である生産者賦課金制度によってEU一般財政への負担増を回避することができた。

 

　実際、割当内砂糖（B砂糖）の輸出補助金は生産者賦課金によって賄われ、割当外砂糖（C砂糖）は輸出補助金なしに世界市場価格で輸出された。砂糖部門が1990年代のCAP改革の流れに立ち遅れたとすれば、砂糖制度のこうした特殊性、過剰問題と財政問題を当初から考慮し現実的に処理するシステムを含んでいたことから説明できる。

 

　ところが、2003年のCAP改革は、進行するWTO農業交渉の行方を先取りしつつ、いわゆるデカップリング型直接支払（各作目の作付面積、飼養頭数などの生産要素と切り離し、生産者を単位とする直接支払）を導入し、「緑の政策」への全面的な転換を目指した。さらに、2005年にはEUはWTO交渉の行方を先取りしつつ、CAPにおける輸出補助金の全面的な廃止を受け入れる。

 

　こうした背景のもとにEU砂糖制度に大きな変革の波が押し寄せてくる。

 

　いまや、

　a.高水準の価格支持

　b.国別生産割当制に基づく生産調整

　c.世界市場から域内市場を隔離する国境措置（輸入関税、輸出補助など）

　という砂糖制度の根幹が改革の対象とされるにいたった。

 

　砂糖制度の改革は、「2003年改革」の直後から取り組まれ、最終的には2006年の新理事会規則の制定として結実した（参考文献12、13）。これにより、砂糖部門における価格制度および生産調整制度の大幅な改正が実現する。

 

　また、2003-2005年において、WTO農業交渉の進展に直接的に対応する形で、貿易政策の改正が準備された。輸入面では、LDC（後発途上国）に対するEBA（武器以外の全商品の無税輸入）制度の実施、輸出面では、2013年以降の輸出補助金の撤廃約束の前倒し実施が決定された。

 

　さて、2003年CAP改革は、その見直し作業（ヘルスチェック）が2008年に終了し、現在は、「2013年以降のCAP」の方向性をめぐる検討が開始されている（参考文献15）。WTO農業交渉の停滞にもかかわらず、CAPはEBA原則と輸出補助金廃止の方針に沿った運営が定着しつつある。こうしたCAP改革の全体的なプロセスを背景に、2006年制定の新砂糖制度は、2006-2009年の実施を通じて、価格引き下げによる競争力の強化や生産調整による過剰生産能力の削減の面で、目覚ましい成果をあげてきた。

 

　しかし、中長期的には新たな課題に直面していることも事実である。近年ますます不安定化する世界砂糖市場の状況や環境保全・気候変動への対応という課題がある。また、EU砂糖生産の中核をなすてん菜生産部門は、甘しゃ糖輸出国による世界砂糖市場の支配のなかで、国際競争力のさらなる強化と生産能力の維持を図りつつ環境保全的農業を確立するという課題に直面している。

 

 

　2006年制定の砂糖制度は、2006年から2009年までの4年間に、その基本部分が実施された。

 

　ここでは、

　a.価格制度の改正とそれによる競争力の強化

　b.生産調整制度の運用を通じる過剰生産能力の削減

　c.貿易政策の動向

　の3つの側面から検討しよう。

 

　1992年に始まるCAP改革の全体的な流れにそって、2006年砂糖改革もまた価格政策の市場志向的方向への転換に着手した。それは一方で市場介入方式の改正、他方で価格支持水準の引き下げとして実施された。

 

　市場介入方式の改正は、介入価格を廃止し、基準価格の導入によって行われた。介入価格が市場における最低価格として、その水準での公的機関による無制限での買い入れを意味したのに対して、基準価格はその80％の水準での介入（裁量的な介入や民間在庫の活用など）を伴い、価格支持の機能はセーフティ・ネットの役割を有する。

 

　より重要な改正は、価格支持水準の大幅な削減である。EU砂糖部門における価格制度の基軸をなす白糖の基準価格は、改革1年目の2006/07年に前年の介入価格の水準に等しい631.9ユーロ（トンあたり）に設定されたあと、3年目の2008/09年に541.5ユーロ、4年目2009/10年に404.4ユーロに引き下げられた。図1に示されるように、1980年代以来高水準に維持されてきた支持価格はこうして突然に引き下げられ、1970年代の水準にまで戻ったのである。

 

　図2は、基準価格の引き下げにともない、これの適用される割当砂糖の販売価格が明白に下落したこと、そして世界価格に連動する割当外砂糖の価格との格差が縮小したことを示している。

 

 

　こうした白糖価格の引き下げは、当然、てん菜価格の引き下げを伴う。改革時点におけるEU農政当局の見通しでは、てん菜の最低価格が改革1年目の32.9ユーロ（トンあたり）から4年目に26.3ユーロに下落し、これによるてん菜生産者の所得の減少は、デカップル型直接払いにより補償されることとされた（所得減少の約60％の補償）。生産者への直接支払の導入によって可能となった砂糖価格の引き下げは、EU砂糖の価格競争力を大幅に改善したのである。

 

 

　砂糖価格の引き下げは、長期にわたる高水準の価格支持により刺激され維持されてきた過剰生産を削減するはずであるが、注目すべきEU砂糖改革の特徴は、この生産の削減が国別生産割当制の手段を用いた生産調整政策として実施されたことである。

 

 

 

　新砂糖制度を樹立した2006年の理事会規則（第318/2006号）は、当時のEU25カ国について、総量1744.1万トンに相当する国別割当量を定めたが、その後4年間の割当削減のための調整を経て、2010年6月の委員会規則（第513/2010号）は、改革の最終段階に相当する2010/11年以降について、砂糖割当量をEU27カ国に対して1333.7万トンと定めた。

 

　この間の割当削減のプロセスをトレースすることはそれほど容易ではない。2007年初頭にEUに加盟したルーマニアとブルガリアには当初割当量10.9万トンと0.48万トンが供与された。これらを加えた27カ国ベースでは、総割当量の削減は、1755.5万トンから1333.7万トンへと421.8万トンの削減であった。その背後においては、加盟国による砂糖割当の削減が「再構築助成金」（削減補償金）に支援されつつ推進され、その規模は523万トンに達した。

 

　他方、加盟国による改革前のC砂糖（割当外生産）の買戻しが認められ、その規模は約100万トンに達した（参考文献4）。従来低価格の輸出向けに生産を行っていた比較的生産条件に恵まれた諸国は、こうした買戻しによって、割当削減の比率を低める一方で、生産条件の不利な諸国が削減補償金の支援を通じて、相対的により多くの割当量の削減を受け入れた。

 

 

 

　新砂糖制度における割当制の需給調整機能はかなり複雑である。図3は過去5年間の割当量と生産量の動向を示しているが、旧制度下の2005/06年でも新制度下のそれ以降においても、割当制は生産総量を完全に規制する効力は持っていない。

 

　新制度では、旧制度のC砂糖の呼称が廃止されたが、割当外砂糖の生産は認められ、内外の市場で食用、非食用の広範な用途のために販売される。割当外砂糖は、割当内砂糖のように基準価格に基づく価格支持の対象とはならないが、一般関税による対外保護の恩恵を受ける。しかし、それによる内外価格差は、近年進行中のEU特恵制度の再編（EBA制度の実施、ACP諸国や南米諸国との二国間自由貿易協定の推進）と世界価格の著しい変動によって影響される。

 

 

 

　EUの砂糖生産は、改革前年の2020万トンから2008/09年の1604万トンへと21％の減少をみたが、その減少率は国によって大きな違いがあった（表1）。こうした砂糖生産の減少は、てん菜生産の動向にも反映する（表2）。EUのてん菜農業は元来著しい地域性を有し、歴史的背景や地域農業における重要性からみて、フランス北部、ベルギー、オランダ、ドイツ北部が中心的な生産地帯であった（図4）。

 

　しかし、1960年代のCAP発足後におけるEUの拡大（70年代北欧への、80年代南欧への、そして90年代以降中東欧への拡大）とともに、高価格支持と国別割当に立脚するEU砂糖制度は、てん菜生産を歴史的な中心的生産地帯から、周辺諸地域へと普及させていった。2006年砂糖改革は、補償金付きの割当削減を通じて北欧、南欧、中東欧の諸国において、てん菜生産からの撤退の動きを生み出したのであり、それは過去30年の農業保護主義の作り出した欧州てん菜農業の生産構造に新たな再編を迫るものとみることができよう。

 

 

　2006/07年に始まる砂糖部門の改革過程において、EUは砂糖の純輸出地域から純輸入地域へと急速に転換した（表3）。改革前年2005/06年は590万トンの純輸出であったが、改革3年目の2008/09年には225万トンの純輸入を記録している。その背景は、輸出が生産の削減と輸出補助金の廃止により激減したこと、そして輸入は、伝統的な特恵制度によるACP諸国からの輸入の停滞のもとに、南米をはじめとするその他の輸出国からの輸入が大幅に増加したことにある。

 

　新砂糖制度のもとでEUの砂糖輸出には、欧州委員会が域内の需給見通しに基づき割当外砂糖の輸出限度量を決定する仕組みが導入されている（参考文献5,6,7,8）。そして、近年の世界価格の上昇により内外価格差が解消する局面があらわれ、輸出限度量の拡大措置が取られた。現行販売年度2009/10年については、当初2009年4月に65万トンの限度量が決定されたが、気候条件に恵まれて300-400万トンの増産がみられたので、限度量は同年11月に135万トンに引き上げられ、さらに2010年1月には50万トンの追加が決定された。しかし、翌2010/11年の当初限度量は、前年同様に65万トンとされている。

 

　かかる輸出は、補助金なしの輸出を前提とし、在庫形成の場合は翌年度の割当砂糖への振り替えも可能である。また輸入サイドでは、域内価格の上昇局面では輸入関税の減免措置などが取られる。こうして、欧州委員会は、激動する世界市場のなかで困難な市場分析に基づきつつ需給調整に従事する。市場志向的な改革を通じて、短期的な輸出入政策が重要な役割を持ち始めているようである。

 

 

　しかし、EU砂糖部門は、中長期的には、図5に示されるように、砂糖生産が漸減傾向を示すなかで、輸出余力をなくし、恒常的に輸入に依存する状態が続くとみられる（参考文献11.14）。だが、30年間の保護農政の歴史を逆戻りして、1970年代以前の状態に復帰するのであろうか。この問題に的確に答えるためには、EU砂糖制度の将来が不透明すぎるであろう。

 

　EU砂糖制度の行方は、価格支持、直接支払、国境措置、特恵などいずれの分野でもWTO農業交渉の行方に大きくかかっている。また、EU内部においても、生産割当制の将来における最終的な廃止の展望も確実ではない。確かに、2006年砂糖制度の改正は画期的なもので、大きな成功をおさめつつあるが、中長期的な将来展望は、「2013年以降のCAP」の方向付けをめぐるEU内の検討結果を待たなければならない。

 

 

　欧州レベルのてん菜・てん菜糖部門の代表的な職能団体であるCIBE（International Confederation of European Beet Growers）（＊注）は、2010年5月、EU砂糖改革の進展を踏まえつつ、環境保全型農業としての欧州てん菜農業の確立に向けた提言を行った。そして、翌6月には、欧州委員会による「2013年以降のCAPに関する議論」の呼びかけに応じて意見を提出した。これらの文献から、欧州てん菜農業者の視点からのEU砂糖政策の将来的な課題を知ることができる（参考文献1,2,3）。

 

　まず、EU砂糖政策の基本目標は、CIBEの提言において、次の4点に整理されている。

　a.てん菜生産者の正当な生活水準の確保

　b.公正かつ機能的な砂糖供給チェーンの確保

　c.欧州におけるてん菜生産能力の確保

　d.過度な市場変動に対する砂糖市場の安定化

　

　これらはEU条約に定められたCAPの一般目的を反映したものともいえよう。

 

　つぎに、「2013年以降のCAP」についての意見においては、砂糖部門に固有の状況を考慮したEU砂糖政策の重点課題として次の4点が強調されている。

 

 

　2006年の砂糖制度改革で砂糖価格は世界価格に接近し、欧州てん菜部門は生産構造の調整を通じて競争力を大幅に改善した。砂糖生産は500万トン以上削減され、EU27カ国の加工工場数189のうち83が閉鎖、農村部での直接的雇用者が16,500人減少、てん菜生産を廃止した農業者数は14万に達した。

 

　さらに、後発途上国とのEBA取決め、ACP諸国とのEPA協定、WTO約束が砂糖部門に影響しつつある。こうして、EUの砂糖の自給率は80％に低下し、世界最大の輸入国（地域）となった。さらに南米諸国との二国間取決め交渉が推進されようとしている。こうしたグローバル化のさらなる進展が、これまでの構造調整の成果を台無しにし、EUのてん菜部門の持続性（現在の生産能力および競争力）を危うくするおそれがある。EUてん菜部門にとってEU貿易政策が短期および長期の諸目標の間に一貫性を持つことが重要であり、欧州委員会の責任が重大である。

　砂糖の国別割当制は、その総量がEUの消費量を下回っているが、供給安定化の確保および市場の変動に対する防波堤として効果的な手段である。CIBEは、EU市場の安定が将来、EU砂糖政策の重点目標でなければならないことを強調している。

　EU砂糖制度における現行契約制度は、最低価格を支える地域的異業種間取決めとして、てん菜生産者にとって重要であり（セーフティ・ネットの役割、価格等の交渉力、付加価値の分配など）、将来さらに強化しなければならない。一方におけるてん菜生産者の分散性、他方における加工部門の集中化は今日特に重要性をもち、両者間の不均衡がてん菜生産者と加工業者との間の契約制度の強化を要請している。

　2006年制定の現行EU砂糖制度は、2015年以降に大幅に見直される予定である。てん菜農業者の視点からは、グローバル化の一層の進展によっててん菜生産能力のさらなる削減を余儀なくされることが最大の問題であろう。貿易政策、国別割当制、異業種間制度（てん菜生産者と加工業者との契約制度）などをめぐり、EU加盟国間の立場の違いは大きい。それはCAP全体の見直し作業と一体化して、来年度から本格的な検討が開始される。

 

 

1. CIBE(International Cofederation of European Beet Growers) and CEFS(European Committee of Sugar Manufacturers);The EU Beet and Sugar Sector:A MODEL OF ENVIRONMENTAL SUSTAINABILITY, April 2010

 

2. CIBE&CEFS; “EUROPEAN BEET GROWERS PRESENT RESULTS ON ENVIRONMENTAL SUSTAINABILITY AND LOOK TOWARDS THE FUTURE”,Press Release, 31 May 2010.

 

3. CIBE;”EUROPEAN BEET GROWERS’ FIRST CONTRIBUTION TO THE DEBATE ON THE CAP AFTER 2013”, D107,28 June 2010.

 

4. European Commission;“CAP reform: Commission welcomes success of EU sugar reform as restructuring process concludes”,IP/09/366, 6 March 2009.

 

5. European Commission,”Commission proposes additional export of out-of-quota sugar in 2009/2010 due to exceptional market situation. No final quota cut for EU producers”,IP/10/59,27 January 2010

 

6. EU;COMMISSION REGULATION (EC) No 274/2009 of 2 April 2009 fixing the quantitative limit for the exports of out-of-quota sugar and isoglucose until the end of the 2009/2010 marketing year

 

7. EU;COMMISSION REGULATION (EC) No 1044/2009 of 4 November 2009 amending No 274/2009 fixing the quantitative limit for the exports of out-of-quota sugar and isoglucose until the end of the 2009/2010 marketing year

 

8. EU;COMMISSION REGULATION (EC) No 397/2010 of 7 May 2010 fixing the quantitative limit for the exports of out-of-quota sugar and isoglucose until the end of the 2010/2011 marketing year

 

9. FranceAgriMer (L’Etablissement national des produits de l’agriculture et de la Mer) ; L’?conomie sucri?re Campagnes 2007/08& 2008/09,juin 2010.

 

10.FranceAgriMer ; March? du sucre, Campagne 2009/10, statistiques de mai 2010, BULLETIN N° 475, ao?t 2010

 

11. OECD-FAO;Agricultural Outlook 2010-2019, 2010.

 

12. 農畜産業振興機構「EUの糖業事情（1）、（2）」『砂糖類情報』2009年5、6月

 

13. 是永東彦「EU共通砂糖政策の改革とその影響」農林水産省ホームページ（主要国・地域の農業情報調査分析報告書平成18年度）

 

14. 是永東彦「世界砂糖市場の最近の動向」『砂糖類情報』2010年2月、農畜産業振興機構

 

15. 是永東彦「CAP改革の現状―ヘルスチェックから「2014年以降のCAP」へ向かって」農林水産省ホームページ（主要国・地域の農業情報調査分析報告書平成21年度）