インドネシアにおける砂糖産業の動向

調査情報部
 

【要約】

　インドネシアの砂糖生産量は、増加傾向で推移し2009/10年度に前年度比6.8％増の310万トンに達した。一方で、消費量は、人口増加や食品・飲料部門からの需要増により、生産量を上回って推移し、530万トンとなった。同国は、国内砂糖産業を保護しながらこの需給の不均衡を解消するため、輸入について厳しい規制を課しつつその量を増加させる状況となっている。

　現在、インドネシア政府は2014年までの砂糖の自給達成を目標として掲げ、さまざまな措置を講じているものの、土地の所有権の問題からさとうきびの作付面積の拡大が停滞するなど、その達成は困難との見方が強い。

　インドネシアは世界第4位の砂糖輸入国であり、主な輸入相手国は日本とも関係の深いタイである。一方で、人口増加と経済発展に伴い増大する国内需要を満たすため、同国政府は砂糖の自給率向上に向けた各種取り組みを行っている。こうした同国における近年のさとうきびおよび砂糖の需給動向、ならびに砂糖産業、代替甘味料、エタノール部門の現状などについてアグラ社からの報告などをもとに報告する。

（1）さとうきびの生産状況

　インドネシアでは、砂糖はさとうきびから生産され、平均的なさとうきび農園の面積は70ヘクタールである。この10年間でさとうきびの作付面積は大幅に増加し、2000年の34万ヘクタールから、2009年には29％増の44万ヘクタールまで拡大した。これと同時に生産性も向上し、単収は1ヘクタール当たり50トンから、28％増の同64トンとなった。これらの作付面積と単収の増加により、さとうきびの生産量は1690万トンから2849万トンまで増加した。

　主産地はジャワ島で、生産量は国内全体の61%を占めるが、最近は、スマトラ島など将来的に作付面積を拡大させることで収穫量の増大が見込まれるジャワ島以外の地域で生産地が広がっている。

　一方、さとうきび農園の58％に当たる25万7000ヘクタールは50万戸ほどの小規模農家が作付けを行っており、これに民間企業（24％）、国営企業（18％）と続く。小規模農家一戸当たり平均作付面積は0.5ヘクタールほどである。また、この10年間で、作付面積の増加が著しいのは小規模農家部門で、毎年平均して4.4％伸びている。

（2）さとうきびの価格

　2008年の平均生産者販売価格は、1キログラム当たり6300インドネシア・ルピア（59.22円：100インドネシア・ルピア＝0.94円で換算、以下同じ）であった。その後、2009年には国際的な砂糖価格高騰を受けて、同8200インドネシア・ルピア（77.08円）に達した。この価格上昇が農家にとって作付増加のインセンティブとなり、2010年のさとうきび生産量は増加すると見込まれている。

（1）砂糖の生産

　砂糖の生産量は、2000/01年度（10月〜翌9月）の169万トンから、2009/10年度には83％増の310万トンとなった。これは、世界の2％、アジア域内では6％を占めることになる。

（2）砂糖の消費

　2009/10年度の消費量は530万トンであり、その半分が直接消費用に仕向けられた。人口増加や食品・飲料分野からの需要増により、砂糖消費量は年々増加しているものの、国民1人当たりの年間消費量は17キログラムと、世界の平均23.9キログラムを29％下回る。

　国産の砂糖はその約90％が家庭に販売されており、残り10％は食品・飲料部門などの加工食品用に利用される。製糖工場ではSHS1品質と呼ばれる耕地白糖を生産しているが、品質の正確な基準は不明である。この砂糖は、精製糖よりも生産コストが低く安価なため、国内の消費者の人気は高い。

　一方、経済発展により中流階級の購買力が向上したことで、食品小売市場が拡大し加工食品の消費量が増加している。加工食品産業は、その生産の大半を大・中規模の企業が担っており、市場シェアの80％を占める。大規模企業の多くは、国産に比べ品質の高い輸入精製糖を利用している。

　ちなみにインドネシアでは、「ラマダン」と呼ばれる1ヵ月に及ぶイスラム教の断食期間、「レバラン」または「イドゥル・フィトリ」と呼ばれるラマダン終了後の祝祭および旧正月が、消費量の最も多い時期である。

（3）砂糖の輸入

　インドネシアは砂糖の輸入量を増加させており、大半を占める粗糖の輸入量は2001年の51万トンから2009年には3.4倍の174万トンとなっている。2009年の粗糖の輸入先は、タイが32％を占め、ブラジル（14％）、豪州（10％）と続く。タイが最大の貿易相手である理由は、輸送コストの面で有利である上、インドネシアが求める色価の基準を満たす能力があるためである。

　砂糖および粗糖の輸入については、国内価格の急落を防ぐとともに、国内砂糖産業を支援し、自給率の引き上げを図るために、政府による規制の対象となっている。

　2009年、政府は色価70〜200ICUMSA（国際砂糖分析法統一委員会）の白糖の輸入限度数量を15万トンに設定したため、輸入量は大幅に減少している。この措置は、加工食品産業による国産砂糖の利用促進を図る一方、国産だけで需要を満たせないと政府が判断したときは、製糖シーズン開始1カ月前と終了後2カ月間に限り、限度数量を上回る輸入を認めるという柔軟なものであった。しかし、実際のところ国内の需要を満たすには至らず、一方で砂糖の国際価格の高騰もあったことから、国内の小売価格は高騰し加工食品産業や消費者団体は政府の対応に強く反発した。

　その結果、政府は、2009年10月から2010年4月までの輸入関税について、粗糖1キログラム当たり550インドネシア・ルピア（5.17円）から150インドネシア・ルピア（1.41円）、白糖を同790インドネシア・ルピア（7.43円）から400インドネシア・ルピア（3.76円）に一時的に引き下げ、砂糖輸入に対する規制緩和を行った。


（4）砂糖の在庫

　インドネシアでは、国家食料調達庁（State Procurement Agency: Bulog）が国営企業の生産した砂糖を一元的に備蓄用に買い上げ、国内の砂糖価格が高騰した場合にはこれを放出して、価格の安定を図る仕組みになっている。なお、民間企業の生産した砂糖は国家備蓄の対象とはなっていない。

　2009年に食料調達庁は、備蓄砂糖計58万トンを市場に売り渡した。この結果、USDAによると、耕地白糖の不足と砂糖の消費量増加により、2010/11年度の期末在庫は前年比31.3％減の51万5000トンとなる見込みで、2011/12年度は、41万3000トンとさらに減少する見通しである。

（1）代替甘味料

　インドネシアの代替甘味料市場は比較的規模が大きく、200カ所以上の食品工場でソルビトールなどの国内産甘味料や主に中国から輸入された代替甘味料が使用されている。

　近年、代替甘味料や香料を含有する食品の安全性については、一般消費者の関心が高まっているところであり、極めて重要な問題となりつつある。そのため政府は2007年に、国内における食品へのアスパルテーム、サッカリン、チクロの使用に関する規制の見直しを行った。見直しの結果、使用の禁止には至らなかったものの、一般の関心が高まれば、再調査するとの結論が出された。

　なお、インドネシア医薬品食品監督庁（BPOM）が承認している代替甘味料は、アセスルファムK（カリウム）、アリテーム、ネオテーム、スクラロース、イソマルト、キシリトール、マルチトール、マンニトール、ソルビトール、ラクチトールなどである。

　このうち、アスパルテーム、アセスルファムKおよびサッカリンについては、国内生産は限定的であり、いずれも純輸入国となっている。中でもアスパルテームは、加工食品の多様性が増したことから消費量が増加し、2000年から2009年にかけて輸入量が63％増加した。特に、飲料分野においてゼロカロリー製品やカロリーオフ製品への需要が高まり、2010年には10〜35トンが使用されたと推定される。


（2）グルタミン酸ナトリウム（MSG）

　MSGについては、現在、14社が生産するなど、国内生産が盛んに行われており、これとは別に輸入・販売を行う零細企業もいくつか存在している。インドネシアは伝統的にMSGを輸出してきたが、2006年以降は生産量が落ち込み、国内需要が高まった結果、輸出量は急減し2008年以降は純輸入国となった。市場規模は30万トンほどと推定され、この10年間で倍増している。市場規模に占める輸入の割合は低いものの、輸入量は2000年の5000トンから2009年の1万8000トンへと大幅に増加している。ただし、2006年から2009年にかけて、輸入量は毎年不安定であり、ピークに達したのは2008年の2万4000トンである。

　近年、輸入量が大きく変動しているのは、原料である糖みつの国内供給がひっ迫しているためである。これは、糖みつの利用においてバイオ燃料・加工食品産業間で競合することに加え、国内のさとうきびの生産量が不十分であることによる。さらに、MSGの工場が製糖工場や精糖工場と独立して立地していることも、原料の安定的な調達を困難にしている。

（1）さとうきび生産者

　1990年代初めには、さとうきび生産のほとんどを小規模農家が担っており、主産地のジャワ島では肥沃な火山性土と豊富な労働力により島全土にさとうきび農園が分布していた。しかし、その後記録的な干ばつと金融危機の影響を受けて農家の廃業が進み、1998年に国際通貨基金（IMF）からの支援受け入れ時の条件として、部分的に市場を自由化したことで、安価な輸入砂糖が急増し国内価格が低迷した。そのため、多くの農家が収益性の高い作物へ作付転換を行い、ジャワ島をはじめ国内生産の規模は縮小することとなった。2000年代に入り、生産ブームが到来し、民間企業による作付割合が増えるとともに、小規模農家も従来の水準である農園の50％ほどを作付するレベルまで回復した。

　現在も、さとうきびは主に小規模農家が借地で生産している。ただしこれは、主にジャワ島に当てはまるもので、担い手の状況には地域間格差がある。例えば、カリマンタン州やスラウェジ州では、民間の大企業がさとうきびを生産し、中規模の工場が処理する割合のほうが高い。


（2）製糖企業

　現在、国内の製糖工場数は104と推定され、そのうちの46工場がジャワ島に集中している。ジャワ島は島の総面積の3分の1が砂糖関連産業に使用され、島内の砂糖生産量（白糖換算）は国内の63%を占めている。また、ジャワ島をはじめ国内製糖工場の大半は国有であり、多数の小規模農家や国営農園からさとうきびの供給を受けている。しかし、国営農園の生産性は民間農園などと比べ低いため、国営製糖工場の大多数はフル稼働するに至っていない。工場施設の老朽化とも相まって、一般的な国営工場の処理能力は、年間1000トンから5000トンと比較的低い。

　一方、国内砂糖産業の3分の1を担う民間企業は、ジャワ島以外の地域を中心に近代的な製糖工場を所有しているため、処理能力は国営よりも一般的に高く、年間1000トンから1万2000トンとなっている。さらに、原料のさとうきびは自社農園で収穫し、工場までの輸送を一貫して行っているため、国営企業に比べ優位な原料調達が可能である。また、パーム油やゴムの生産など他の農業ビジネスも手掛ける民間企業が多い。

（3）精糖企業

　インドネシアで現在稼働している精糖工場は8つあり、そのうちの3工場は2009年に操業を開始した。近年、加工食品用の砂糖の生産量は拡大しており、精糖企業全体の産糖量は156万トンとなった。ちなみに、新設された3工場は、国産粗糖の利活用推進を目的とする、政府によって進められた精糖工場新設プロジェクトの一環として設立された。なお、ほとんどの精糖工場は、輸入された粗糖を精製するため港湾地区に立地する。

　また、精糖産業は、投資コストの低さとさとうきび供給のリスクを回避できることから、投資家に好まれている。その一方で、政府はできる限り輸入を減らすため、投資家に対して、国産原料を使用する精糖工場に投資するよう要請している。

（1）貿易政策

　砂糖産業を対象とした主な貿易政策に輸入割当制度がある。これは、輸入量と輸入価格を監視し、関税の調節を行うことで国内価格の安定化と市場の混乱を回避するものである。

　最恵国に対する関税は、粗糖1キログラム当たり550インドネシア・ルピア（5.17円）、白糖790インドネシア・ルピア（7.43円）と比較的低い水準となっている。このことに対し、近年、業界は安価な砂糖の輸入から国内市場を保護する役割を果たしていないと批判している。

　一方で、貿易協定を締結している相手国に対しては、高い関税を課しており、粗糖は30％、白糖は40％となっており、いずれも今後は引き下げられる予定である。人工甘味料の関税はその大半が無税となっており、段階的に廃止される予定である。

　また、インドネシアでは、食料調達庁が唯一の輸入機関であったが、産業貿易省が2002年9月に公布した砂糖販売規制条例（sugar marketing regulation）によって、指定輸入業者（輸入精糖業者（importer producer：IP））も粗糖輸入を行えるようになった。しかし、その指定輸入業者は輸入した粗糖を自らの施設で精製するよう義務付けられており、第三者への輸入した粗糖の転売は禁止されている。現在のところ、指定を受けているのは、4社のみである。さらに条例では、輸入粗糖の用途を精製糖に加工後、加工食品用のみに利用を限定している。さらに、家庭部門においては基本的に家庭消費の主体であるSHS1品質の耕地白糖しか購入できないとしている。これにより精製糖の市場への供給はある程度制限され、輸入品が国内市場に与える影響を緩和する仕組みになっている。


（2）生産者支援策

　安価な輸入砂糖の供給増に伴う生産費を下回る国産砂糖価格の下落を回避するために、政府は2004年に白糖の最低価格制度を導入した。これにより、指定輸入業者は、国内の白糖価格が最低価格を下回ったときは、最低価格で農家からさとうきびを購入しなければならない。この最低価格は、インドネシア砂糖評議会（Dewan Gula Indonesia – DGI）およびインドネシア貿易省が推定生産費に基づき設定する。

　最低価格は年々、生産コストの上昇に伴い、上昇し続けており、2011年は前年比10％高の1キログラム当たり7000インドネシア・ルピア（65.80円）に設定され、製糖シーズンが開始する5月末から適用されている。

（1）使用原料

　バイオエタノールの生産には糖みつ、キャッサバ、トウモロコシ、ソルガムといった多様な原料が利用されており、その中でも砂糖生産の副産物として得られる糖みつが大半を占めている。インドネシアでは、国産糖みつの45％がバイオエタノール生産に利用され、残りの55％はグルタミン酸やリジンなどのアミノ酸の生産に仕向けられている。 　政府はバイオエタノールの生産量を拡大するため、2005年に策定した「バイオ燃料利用計画」で糖みつ以外の原料の利用拡大を掲げていることもあり、特にキャッサバの使用は今後増えていくものと思われる。現在、キャッサバの主な用途はでん粉向けと直接消費用であり、バイオエタノールの生産に使用されているのは総生産量の0.5%にすぎない。


（2）エタノール産業の構造

　国内のバイオエタノール生産業者は5社あり、年間生産能力は3600キロリットルから5万キロリットルと幅がある。5社全体の生産能力は15万3000キロリットルにおよぶが、年間総生産量は1000キロリットル（燃料用の生産量。この他工業用など他用途向けの生産も行っている）にとどまっている。主要な生産業者の一つであるMolindo Rayaを例にとると、同社の生産能力は1日40キロリットルであるのに対して、年間35キロリットルしか生産していない。これは、買取価格が低かったため糖みつが供給不足に陥ったことと、エタノール生産への政府補助金が少ないことから、生産能力を下回って操業しているためである。

　インドネシアでは、国営のバイオ燃料混合業者PERTAMINAが一括して買い取り、バイオ燃料として輸送部門に供給している。このため、PERTAMINAの買取価格が、バイオエタノールの生産量を大きく左右する。

　また、PERTAMINAは今後、2種類のバイオ燃料の販売停止を表明しており、バイオエタノールの生産量はさらに低下していくものと思われる。このような状況下にあるため、生産業者が生産を続けていけるかどうかを疑問視する声もある。


（3）バイオ燃料政策

　バイオ燃料生産者協会（Aprobi）に加盟している生産業者に対しては、1リットル当たり800〜1200インドネシア・ルピア（約8〜11円）の奨励金が支払われる。

　燃料部門にも3670万キロリットルを上限に、バイオ燃料が石油燃料よりも安くなるよう、その価格差により1キロリットル当たりの補助金が支給され、バイオ燃料の普及が進められているところである。2011年は1リットル当たり2000〜2500インドネシア・ルピア（約19〜24円）が支給されると見込まれている。


（4）輸出動向

　インドネシアはエタノールの輸入は行っておらず、純輸出国である。輸出量は、生産技術の向上に伴い漸増傾向にある。中でも、2008年には製糖・精糖工場が増設され、原料である糖みつの供給量が増したことから、前年比34.6％増の4669万リットルと大幅に増加した。

　しかし、2009年にはPERTAMINAによるエタノールの買取価格が低かったため、エタノール生産量は落ち込み、その結果、輸出量も減少することとなった。

　政府は2014年までに砂糖の自給達成を目標に掲げており、その一環として、2008年から砂糖の生産設備の更新に対する支援を実施している。これは、国内で製造された最新設備の導入を行う製糖工場に対し、100億インドネシア・ルピア（9400万円）を上限に、設備導入費の10％を補助するもので、2011年も継続されるとみられる。政府はこの政策に2.6兆インドネシア・ルピア（240億円）の予算を計上しており、現在のところその53％が消化されている。多くの製糖工場が老朽化し、生産性が低下している現状に鑑みれば、設備更新により生産量の増加が期待される政府の支援策は、製糖企業側にとって歓迎すべきものである。

　さらに、政府はさとうきびの収穫量を増大させるため、さとうきび農園用地として新たに50万ヘクタールの造成を計画しており、ジャワ島以外で候補地を選定しているところである。しかしながら、現実には所有権の特定に時間を要するなど、用地の確保が難航していることから、高収量品種の導入により短期的な収量の増大を図るべきとの専門家の意見もある。

　こうしたことから、2014年までに自給を達成するのは難しいとの見方が大方を占めている。OECDおよびFAOの予測によると、消費量は2007〜2009年平均の479万トンから2019年には655万トンと大幅な増加が見込まれる一方で、同時期の砂糖生産量は306万トンから445万トンへの増加にとどまるとされ、自給の達成は困難とみられる。そのため、輸入を増加させる必要性が生じ、輸入量は147万トンから222万トンへと大きく増加するとされる。

　インドネシアが今後さらに輸入量を増加させることになれば、日本をはじめアジアの需給バランスは大きな影響を被るおそれがあることから、引き続き同国の需給動向を注視していきたい。