最近の米国の砂糖政策・需給をめぐる事情について

特産業務部砂糖原料課　課長代理　天野　寿朗
 

【要約】

1．米国の砂糖消費量は拡大傾向にある一方、生産量の拡大は限定的であることから、需給はひっ迫傾向が続く見込み。一方、メキシコ産砂糖の米国への潜在的輸出余力は大きく、需給動向に影響を与えるため、今後も注目する必要がある。

2．米国の消費拡大活動は一定の効果を挙げており、近年ではfacebookなど新たな媒体も活用されている。また、米国内では飲料向けを中心に使用する甘味料について、砂糖に回帰する傾向が見られる。

3．次期米国農業法における砂糖プログラムは、ユーザーの利益を代表する議員を中心に反対法案が出されるも、砂糖業界による議会への働きかけなどにより、現行どおりの内容で継続されることが見込まれている。

　平成24年8月6日から8日まで、米国アイダホ州にて米国砂糖連盟（ASA：American Sugar Alliance）が主催する第29回国際甘味料シンポジウムが開催された。

　このシンポジウムでは、生産者、製糖メーカー、精製糖メーカー、甘味料ユーザー、砂糖関係団体、調査会社、行政関係者など、米国を中心に各国から約200名余りが参加し、米国の砂糖政策・需給を中心とした課題についてのプレゼンテーションが行われた。

　今回、同シンポジウムに出席し、2008年以降のNAFTA域内での自由化後のメキシコとの甘味料貿易をはじめとする米国の砂糖需給をめぐる情勢、米国内における砂糖消費拡大の実態および米国農業法における砂糖プログラムに関する審議の状況等について、現地で関係者から話を聞く機会を得たので、その概要を報告する。

（1）2012/13年度の米国の生産は増加の見込み

　米国農務省によると、米国内における2012/13年度のてん菜、さとうきびの生産量は、ともに増加の見込みである。

　てん菜については、収穫面積は変化が見られないものの、主産地であるミネソタ州やノースダコタ州で単収の増加が見込まれ、生産量の増加が予想されている。てん菜糖生産量は前年比5.8％増の463万トンの見込みである。

　一方、さとうきびについても、主産地であるフロリダ州やルイジアナ州で収穫面積拡大により生産量が増加する見込みで、甘しゃ糖生産量については前年比2.0％増の331万トンの見込みである。

（2）米国内の生産量は消費量の伸びに追い付かず

　しかしながら、てん菜、さとうきびともに環境問題から、大幅に作付面積を増やすことが出来ない状況となっており、今後の原料作物の生産拡大は限定的である。一方、砂糖の消費量はコンスタントに伸び続けている（図1）。その結果、在庫率は15％に満たない状態が続いており、米国内の砂糖需給はひっ迫傾向にある。

　製糖業者の販売割当は、米国内食品向け砂糖の年間推定消費量の85％を割り当てることとされているものの、この数量を達成できていない状態が続いている。この販売割当の上限を満たすべく、今後の生産拡大が課題であろう。

（1）米国からの異性化糖輸出とメキシコからの砂糖輸入

　メキシコとの甘味料貿易は、米国の砂糖需給を語る上で欠かせないものとなっている。 　2008年1月以降、NAFTA域内の関税割当の撤廃により、米国とメキシコの間で甘味料貿易の完全自由化が行われた。このため、メキシコから米国への輸出は当初の予想どおり急増した（図2）。

　このNAFTA域内の自由化の影響に加えて、メキシコ国内では飲料メーカーを中心に砂糖から砂糖よりも安価な異性化糖（図3）へ需要のシフトが進み、米国からの異性化糖輸入量が増加して砂糖の余剰が生じ、代わりにメキシコから米国への砂糖輸出が増加した。

　メキシコ国内の甘味料消費量を見ると、砂糖消費量は下落傾向にある一方、異性化糖消費量は上昇傾向にあり、とくに2008年以降はこの傾向が顕著である（図4）。

　メキシコ国内では、異性化糖の消費量が増加しているにもかかわらず、製造能力がそれに追い付いていない。しかし、工場新設や設備拡張などによって国内生産を増加するよりも手間がかからないことと経済的に有利であるという理由で、国外から異性化糖を輸入したほうがよいとの考えから、米国からは国内生産量の倍以上の異性化糖を輸入している^（1）。

　また、2008年1月以降、国内の需給ひっ迫の影響で米国内の砂糖卸売価格がメキシコ国内価格を上回る状況が続いている（図5）。国内より価格の高い米国に輸出するほうが利益は高くなるため、メキシコは国内の砂糖需要より米国への砂糖輸出を優先し、中南米諸国を中心とした国外からの輸入で国内供給不足分をカバーしている。

（2）今後の見通しと課題

　現在のところ、米国内の砂糖需給がタイトであるため、NAFTA域内での自由化後にメキシコからの輸入が増大してはいるものの、米国内で大幅な砂糖価格低下を招くような事態には至っていない。

　しかし、メキシコからの砂糖輸入ルートが確立し、今後需給が緩和した場合にも大量のメキシコ産砂糖が流入することは、米国にとって一番避けたい事態である。「No Cost」を看板に掲げている砂糖政策にとって、需給管理を徹底し、財政支出発動を避けることが最優先であるからである。実際、ここ数年、メキシコ国内の砂糖消費量は減少する一方で生産量は増加していることから、この傾向が続けば、余剰は増加するものと考えられ、メキシコ国内の潜在的輸出余力は大きいと言える（図6）。

　さらに、米ドルとメキシコペソの為替レートもメキシコから米国への砂糖輸出動向に影響を及ぼす要素となっており、米ドル高・メキシコペソ安となれば、輸出増に拍車がかかることも予想される。

　一方、近年、米国内のとうもろこし価格が高水準で推移したが、今後もこの傾向が続けば、メキシコへの異性化糖輸出が鈍り、メキシコ国内の甘味料需要が砂糖から異性化糖へシフトしていた状況が変化して砂糖余剰の発生も減少し、米国への砂糖輸出が鈍る可能性もあるため、今後注視すべき点となろう。

　前述のとおり、米国内の砂糖消費は拡大傾向にある。米国の大手飲料企業が炭酸飲料に使用する甘味料を異性化糖から砂糖に切り替えるなど、実需者向けの需要拡大が好材料となっている。

　ここでは、米国砂糖協会（The Sugar Association）による取組について、同協会CEOのAndrew Briscoe氏から話をうかがう機会を得たので報告を行う。併せて、使用する甘味料は砂糖のみというユーザーを訪問し、話をうかがう機会を得たので、その事例も報告する。

（1）米国砂糖協会が消費拡大活動を推進

　米国における消費拡大活動は米国砂糖協会が行っており、砂糖の製造者や原料作物の生産者団体などが会員となっている。 （同協会のこれまでの活動については、砂糖類情報2002年9月号、2007年1月号で紹介しているので参考にされたい。）

　同協会は砂糖に関して科学的な根拠に基づく普及啓発活動を行っており、これまで「Natural」をキーワードに、砂糖はあくまでも“自然”な食品であるということを前面に押し出している。Briscoe氏によれば、精製糖に関する表記において、米国では「Refine」ではなく、よりナチュラルなイメージを醸し出す「White」Sugarという呼称を用いているとのことである。

　同協会では、砂糖に関する根拠のない俗説に対して、あくまでも「科学的」な見地から反論し、消費者に対して砂糖の正しい知識の普及を行ってきた。「砂糖は1さじ15キロカロリー」のキャッチフレーズを用いて普及啓発を行うまでは、米国民の多くが砂糖はその5倍くらいのカロリーがあると信じていたそうであるが、地道に意識改革を継続してきたことも砂糖の消費拡大に貢献してきた。

　米国の砂糖消費量が2006/07年度以降増加傾向で推移していることを見ると、消費拡大は一過性のものではなく、同協会の消費者に対する啓発が軌道に乗ったといえよう。加えて、消費拡大のプロモーション活動において効果測定を行っていることも、普及啓発をより実りのあるものとしている。


（2）近年はFacebookやツイッターなど新たな媒体を活用

　米国砂糖協会では、テレビ、ラジオ、雑誌などマスメディアを使用してプロモーション活動を行ってきたが、最近ではFacebookやツイッターなどのソーシャルネットワークといった新たな媒体を活用している。

　とくにFacebookにおいては、双方向の情報交換が可能であること、一般消費者などからのマスメディアでは取り上げられないような即時性のある口コミ情報を得られること、友人からの情報など親近感を持って受け入れられやすい情報が得られること、実名主義のため情報の信頼度が高いこと、など、さまざまなメリットが期待される。

　米国砂糖協会によると、異性化糖から砂糖に回帰するユーザーが増えてはいるものの、米国の甘味料を使った飲料の92％は、依然として砂糖ではなく異性化糖を使用しているとのことである。

　そのような中で、米国テキサス州で120年以上にわたって使用する甘味料は砂糖のみにこだわり続けている清涼飲料のボトラーを訪問する機会を得たので、ここで紹介する。


（1）甘味料は砂糖のみを使用

　テキサス州ダブリンにあるDublin Bottling Works, Inc.は、砂糖のみを甘味料として使用した飲料を製造するボトラーである。コスト面から多くの飲料メーカーが使用する甘味料を砂糖から異性化糖にシフトした流れが1970年代ごろにあり、同社でも切り替えようという意見もあった。しかし、コスト高になることは十分承知していたものの、味を変えないためにも、砂糖を使用し続けたとのことである。

　同社では特に大々的な宣伝を行ったわけでもないにかかわらず、消費者からの評判が口コミで伝わり、全米各地から問い合わせが来るようになった。このように、限られたマーケットではあるが、同社の製品は根強い人気を博している。


（2）地元産の「Pure Cane Sugar」をアピールし高付加価値を目指す

　日本の場合も同様であるが、米国の精製糖工場は通常、国内産の原料糖と国外から輸入した原料糖とをミックスして精製を行っている。しかし、この工場では、テキサス州の農家のさとうきびを使った原料糖のみを精製糖企業（Imperial Sugar社）で精製した砂糖を使用し、地元産の「Pure Cane Sugar」を強調している（図7）。

　また、この製品にはImperial Sugar社のロゴが使用されており（図8）、これを表示することによってリベート収入が得られると同時に、Imperial Sugar社にとっても宣伝になり利益に繋がるというメリットもある。

　Dublin Bottling Works社の担当者によれば、同社のスタンスとして、薄利多売によって利益を得る大規模飲料メーカーとははじめから競争をするつもりはなく、小規模な製造者ならではの高付加価値商品を供給しているとのことである。

　「Pure Cane Sugar」という売り文句は、前述の砂糖協会によるプロモーションで用いられている「Natural」というキーワードにも通ずるものがあると言えよう。砂糖は青果物や畜産物と比較して商品間で差がつきにくい品目であるが、地元産の「Pure Cane Sugar」で差別化を図ることにより、多少値段は高くとも一定の顧客が見込まれるこのような手法は、日本においても何らかのヒントになるのではないだろうか。

　米国農業法とは、米国における農産物支援や環境保全を含んだ包括的な政策や予算措置が盛り込まれる法案で、およそ5年ごとに改定される。現行の2008年農業法が2012年の9月末で期限切れとなることから、次期農業法の審議が行われてきたところである。

　近年、高水準の農産物価格により農業者の所得が上昇していることもあり、財政赤字削減達成のため直接固定支払いが標的となりその見直しが議論されている。また、農業予算の7割以上を占める低所得者層への食料援助をめぐっては、議会における対立が強まっている。

　この法案は、6月に上院での農業委員会・本会議、7月に下院での農業委員会で承認されたところである。しかし、その後の下院本会議での審議はストップしており、同法案の成立は11月の大統領（および連邦議会）選挙以降となる見込みである。

　現行の農業法における砂糖に関する政策（砂糖プログラム）は、1）ローンレートの設定による価格支持・融資 2）国内における販売割当（OAQ）による流通量管理および国境措置としての関税割当（TRQ）による輸入数量管理−といった需給調整が大きな柱となっている。この政策は、直接支払などによって保護される他の作物とは異なり、いわゆる「No Cost」と呼ばれる財政支出を伴わないものとなっている。
　（現行の砂糖プログラムにおける個々の政策の詳細については、砂糖類情報2011年11月号「最近のアメリカ砂糖事情」で紹介しているので参考にされたい。）

　砂糖産業は全米22の州で14万2000人の雇用を創出し、年間およそ200億ドルの経済効果を生んでいる。そのため、数量管理による需給調整で価格を一定水準に保つことで砂糖産業を支えている砂糖プログラムをなくすことは、米国経済にも少なからず影響を及ぼすと考えられる。砂糖業界としては、このような砂糖産業の重要性と財政支出を伴わない砂糖プログラムの利点をアピールし続けてきた。その結果、今回の農業法の審議においても、砂糖プログラムは現行の内容で継続することが見込まれている。

　なお、9月末に現行の農業法自体が期限切れとなっても、農産物プログラムの多くは2012作物年度の間は効力を有する^（2）。米国における砂糖年度は10月から翌年9月までであることから、現行の砂糖プログラムも2013年9月末までは有効である。

　このように、基本的に財政支出を伴わないことをセールスポイントとする砂糖プログラムではあったが、上下両院議会において、食品製造業者など砂糖のユーザーの利益を代表する議員を中心に、現行の砂糖プログラムに対する反対・修正法案が出された。

　ローンプログラムにおける担保価値が融資額を下回り、担保である砂糖の没収（Forfeit：質流れ）が生じた場合、あるいは、エタノールプログラムにおける入札で差損が生じた場合を除けば、政府の財政負担によって補助金等の支払を行う仕組みではないことから、砂糖業界は砂糖プログラムの存続を主張してきたのである。

　しかし、ユーザー側にしてみれば、たとえ「No Cost」であったとしても、需給調整によってある程度以上の価格水準が保たれている以上、この砂糖プログラムが原料コストを押し上げている要因であり、国外製品との競争力を低下させ、経営圧迫の原因となると主張している。このため、ユーザー側は、ローンレートによる価格支持の撤廃、販売割当の拡大、エタノールプログラムの撤廃などといった修正法案のほかに砂糖プログラムそのものの撤廃法案も提出し、規制緩和によって砂糖価格を現在よりも低い水準にすることを希望したのである。

　そこで、ASAを中心とした砂糖業界は、砂糖プログラムが高コストをユーザーに強いることにより不利益をもたらしているという主張に対して、他国と比較しても米国内の砂糖価格は高くない、ユーザーの経営圧迫の要因は固定費用であり、砂糖価格高ではない、製品価格に砂糖が及ぼす影響は低い、などの反論を展開し、議会にも働きかけ、結果的に現行の砂糖プログラムは存続する見通しとなった。

　しかしながら、米国内のキャンディメーカーなどで構成される全米菓子協会（NCA：National Confectioners Association）も、農業法における砂糖プログラムが製菓業者の経営や従業員の雇用に影響をもたらすと主張し続けており、砂糖価格を下げるべく砂糖プログラムの改正を要請するなど、議会へのロビー活動を行っている^（3）。このため、今後のユーザー側の動向にも引き続き注目すべきであろう。

　米国は年間約1000万トン規模の砂糖市場を持ち、国際需給への一定の影響力を有している。また、米国が40ヵ国という多くの国にTRQを配分しており、その対象国の大部分が開発途上国として特恵アクセスによる恩恵を受けていることを考えると、農業法における砂糖プログラムの動向がもたらす影響は米国内だけにとどまるものではないと言える。

　こうしたこともあり、米国の砂糖業界も現在の制度継続の意義を強くアピールできており、今回の農業法案審議の過程においても、ASAは反対派の主張に対しては、あくまでもデータに基づく反論を展開し、砂糖プログラムの正当性を主張している。一方、米国砂糖協会は、砂糖へのいわれのない誤解に対して、あくまでも科学的根拠を元に誤解の払拭や消費拡大活動を行う姿勢を貫いている。

　ASAは今回のシンポジウムの中で、米国砂糖業界はEUの砂糖制度改革の顛末を教訓にすべきと主張していた^（4）。ASAによれば、EUでは制度改正による生産割当の削減などにより、主要輸出地域から主要輸入地域に転じ、その結果、需給ひっ迫により域外からの砂糖輸入に大きく依存することになって、砂糖供給の不安定化と価格上昇を招き生産縮小による失業も生じたとしている。このことから、米国でも砂糖プログラム反対派の主張を実現しようとすれば、EUと同様の結果を米国砂糖業界にもたらすこととなり、同じ轍を踏んではならないとしている。

　本稿で紹介したテキサスの飲料工場の担当者に砂糖プログラムに対する意見を聞いたところ、「たしかに、この政策によって原料となる米国の砂糖価格が高くなっているという意識はある。しかし、地元産の『Pure Cane Sugar』を供給してくれるさとうきび農家や製糖工場があっての我が社製品であり、そうした地元産砂糖の供給元には安定的な生産を続けてほしい。したがって、原料となる砂糖価格が高いのは避けられないと考えている」とのことである。

　このように、米国の砂糖プログラムは、砂糖の供給の安定化や地域経済の活性化をもたらし、乱高下の激しい国際砂糖価格の国内価格への影響を緩和させ、生産者や製糖業者のみならず実需者や消費者も恩恵を受けているという示唆を得た。

　我が国においても、消費者に対し糖価調整制度に対する理解の浸透、また、生産者等にはさらなる効率化の推進を呼びかける取組を行っているところであるが、制度の安定的な運用は、砂糖を生産する側、消費する側の双方にとって意義のあるものであるといえよう。

1「Gain Report　2012/04/10」USDA
2「Possible Extension or Expiration of the 2008 Farm Bill」Congressional Research Service 2012.9.25
3「America’s Candy Makers Call for Sugar Reform on Capitol Hill」Coalition for Sugar Reform Press Release 2012.9.20
4「Lessons from EU Sugar Reform Focus of New Ad」ASA Press Release 2012.9.11